隨著國(guó)家市政公用設(shè)施市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，江蘇省一大批污水處理廠如徐州三八河、荊馬河、豐縣，揚(yáng)州江都、蘇州太倉(cāng)、南通如皋等，都采取了ＢＯＴ投融資建設(shè)方式，有效地促進(jìn)了污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、ＢＯＴ的概念

ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）模式，即建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交，城市公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)制度的一種典型形式。政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，將由政府投資經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠，授予企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)；特許期限內(nèi)，項(xiàng)目公司向用戶收取費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理回報(bào)；特許期滿，項(xiàng)目公司把基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交政府。采用ＢＯＴ方式建設(shè)污水處理廠，解決了當(dāng)前城市污水處理所面臨的兩大難題：一是建設(shè)資金問(wèn)題，二是運(yùn)行管理問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》精神（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），鼓勵(lì)社會(huì)資金采用獨(dú)資、合資、合作等多種方式，參與市政公用設(shè)施建設(shè)。這為污水處理廠ＢＯＴ運(yùn)作提供了政策上的支持。

二、ＢＯＴ運(yùn)作程序

ＢＯＴ項(xiàng)目的運(yùn)作程序?yàn)椋喉?xiàng)目立項(xiàng)——ＢＯＴ招投標(biāo)——合同談判及簽訂——項(xiàng)目實(shí)施四個(gè)階段。

１、項(xiàng)目立項(xiàng)：項(xiàng)目管理部門對(duì)污水處理廠《項(xiàng)目建議書》、《可行性研究報(bào)告》、《環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》等以文件形式進(jìn)行同意建設(shè)的批復(fù)。ＢＯＴ項(xiàng)目應(yīng)按照國(guó)家基本建設(shè)程序立項(xiàng)或由地方政府批復(fù)，以避免招標(biāo)后的項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)。

２、招投標(biāo)：招投標(biāo)一般分招標(biāo)資格預(yù)審、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)和決標(biāo)四個(gè)階段。在投標(biāo)中，投標(biāo)書一般包含以下內(nèi)容：① 項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資；② 進(jìn)度安排及工期；③ 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)格；④ 投資回報(bào)預(yù)測(cè)及投融資結(jié)構(gòu)；⑤ 履約標(biāo)準(zhǔn)；⑥ 不可抗力事件的規(guī)定；⑦ 風(fēng)險(xiǎn)分析與分配。

３、合同談判與簽訂：談判雙方為政府主管部門與投資商，雙方就污水處理項(xiàng)目的范圍、工作內(nèi)容、污水處理收費(fèi)形式及價(jià)格、雙方權(quán)利及義務(wù)、政府擔(dān)保的內(nèi)容和優(yōu)惠的形式、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予、不可抗力及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等內(nèi)容充分協(xié)商，形成法律性文件。

４、項(xiàng)目實(shí)施：包括工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交。合同簽訂后，由投資商成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目即進(jìn)入實(shí)施階段，開(kāi)始施工設(shè)計(jì)、工程招標(biāo)。工程竣工后開(kāi)始商業(yè)運(yùn)營(yíng)，在特許期滿將工程移交政府或指定機(jī)構(gòu)。在實(shí)施期間，政府與投資商必須確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都完全按照合同規(guī)定的要求進(jìn)行。

三、 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同

公用行業(yè)市場(chǎng)化，其主要途徑是政府授權(quán)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，因此，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是污水處理廠ＢＯＴ運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。特許經(jīng)營(yíng)制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍，對(duì)市政工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。政府通過(guò)合同，明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)。

污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)合同包括以下內(nèi)容：特許權(quán)簽約方的法定名稱、住所；特許權(quán)內(nèi)容、范圍和期限；項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；價(jià)格和收費(fèi)的確定方法和標(biāo)準(zhǔn)；資產(chǎn)的管理制度；雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；履約擔(dān)保；經(jīng)營(yíng)權(quán)終止和變更；特許權(quán)屆滿，項(xiàng)目移交內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序；違約責(zé)任、罰責(zé)與仲裁。

當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?fù)責(zé)本行政區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予工作，市政公用行業(yè)主管部門代表政府負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)的具體管理工作，并行使授權(quán)方相關(guān)職責(zé)。

四、 投資回報(bào)率的確定

污水處理廠在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資額及運(yùn)行年限確定的情況下，政府與投資商談判的焦點(diǎn)是污水處理單價(jià)，而污水處理單價(jià)的核心是投資回報(bào)率問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知》（計(jì)投資〖２００２〗１５９號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）指出：對(duì)社會(huì)資本投資的城市污水、垃圾處理項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣�府可參照同期銀行長(zhǎng)期貸款利率的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定投資回報(bào)參考標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)其他具體條件計(jì)算項(xiàng)目的運(yùn)行成本，合理確定城市污水、垃圾處理的價(jià)格，以此作為對(duì)投資者招標(biāo)的標(biāo)底上限，通過(guò)招標(biāo)選擇最優(yōu)化方案及項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)。根據(jù)國(guó)內(nèi)供排水項(xiàng)目投資回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)，參照部分城市污水處理ＢＯＴ所設(shè)置的回報(bào)率，在同期銀行貸款利率為５％的情況下，回報(bào)率上限可設(shè)為８％左右（江蘇及廣東部分縣市把回報(bào)率設(shè)為８�保担ィ�，然后通過(guò)招標(biāo)競(jìng)價(jià)確定。具體參見(jiàn)http://www.northcarolinalenders.com更多相關(guān)技術(shù)文檔。

同時(shí)，政府要防止投資商在投標(biāo)時(shí)以低回報(bào)率中標(biāo)，實(shí)施中降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的做法。根據(jù)《城市污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定１～５萬(wàn)噸／日規(guī)模的二級(jí)污水廠，投資額一般為１１２０～１３５０元／（ｍ／ｄ）。但有的投資商為節(jié)省費(fèi)用，僅投資幾百元（ｍ／ｄ），造成主體工程結(jié)構(gòu)單薄、設(shè)施簡(jiǎn)陋、標(biāo)準(zhǔn)較低，等工程經(jīng)營(yíng)期滿移交政府時(shí)，將基本報(bào)廢。這樣，企業(yè)賺足了錢，卻給政府留下了后患。所以，政府在談判時(shí)不能僅追求低回報(bào)率、低單價(jià)，其大小要建立在確保工程設(shè)計(jì)、質(zhì)量及投資額符合國(guó)家建設(shè)規(guī)范的基礎(chǔ)上。

五、 污水處理ＢＯＴ運(yùn)作

１、選擇一個(gè)合適的投資商，是ＢＯＴ順利實(shí)施的基礎(chǔ)。

污水處理廠作為城市一項(xiàng)重要的市政公益工程，要交于一個(gè)投資商經(jīng)營(yíng)二、三十年，必須選擇一個(gè)有資質(zhì)、高誠(chéng)信的投資商。某些投資商，針對(duì)地方政府對(duì)ＢＯＴ還不太了解的弱點(diǎn)，不管有否技術(shù)和資金，盲目搶占市場(chǎng)，嚴(yán)重阻礙了污水處理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。ＢＯＴ投資商必須具備以下條件：① 資質(zhì)狀況：是否具備承接污水處理ＢＯＴ運(yùn)行的資格，包括技術(shù)、組織、管理、投融資能力等；② 營(yíng)運(yùn)水平：是否具有污水處理廠營(yíng)運(yùn)經(jīng)驗(yàn)。某些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商賺錢后投資環(huán)保，因不懂運(yùn)營(yíng)，污水廠不能達(dá)標(biāo)運(yùn)行，使政府陷于被動(dòng)；③ 運(yùn)作業(yè)績(jī)：是否有污水處理廠ＢＯＴ運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)；④ 資金實(shí)力：根據(jù)國(guó)家計(jì)委《通知》精神，“投資城市污水、垃圾處理設(shè)施，項(xiàng)目資本金應(yīng)不低于總投資的２０％”，“其注冊(cè)資本不低于承包設(shè)施年運(yùn)行總成本的５０％”，投資商必須有足夠的資金實(shí)力；⑤ 誠(chéng)信守法：投資商守法經(jīng)營(yíng)，在社會(huì)上要具有良好的信譽(yù)度。

２、處理好風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，是ＢＯＴ運(yùn)作成敗的關(guān)鍵。

ＢＯＴ項(xiàng)目一般投資金額大、運(yùn)作時(shí)間長(zhǎng)，且涉及經(jīng)濟(jì)、法律、政策等方面，風(fēng)險(xiǎn)高。所以，在ＢＯＴ運(yùn)作過(guò)程中，無(wú)論是政府還是企業(yè)，都要采取大量防范措施，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。ＢＯＴ項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要有：建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)，不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)。按照慣例，哪一方最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由該方承擔(dān)，對(duì)不屬于各方或各方都無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共同承擔(dān)。具體說(shuō)來(lái)：① 建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、融資等商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，由投資商承擔(dān)。② 由于國(guó)家政策、法律法規(guī)的變化致使投資商受到實(shí)質(zhì)性的影響，政府可通過(guò)調(diào)整收費(fèi)價(jià)格，延長(zhǎng)特許期限等措施予以補(bǔ)償。另外，由雙方分擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，如對(duì)物價(jià)上漲（主要是電價(jià)）、出水標(biāo)準(zhǔn)提高等，雙方可制訂一物價(jià)上漲價(jià)格變化調(diào)整的公式。③ 政治風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)責(zé)任。④ 對(duì)自然災(zāi)害不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，一是由投資商通過(guò)保險(xiǎn)等方式承擔(dān)，也可根據(jù)協(xié)商，由雙方共同承擔(dān)。

３、規(guī)范化、法制化運(yùn)作，是ＢＯＴ成功的保障。

ＢＯＴ方式運(yùn)作污水處理工程在我國(guó)才剛剛起步，在法律上國(guó)家還沒(méi)有一部單行法規(guī)對(duì)其加以規(guī)范，所執(zhí)行的法律條文是國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部下發(fā)的《通知》、《意見(jiàn)》等文件。這些文件法律階位較低，內(nèi)容較簡(jiǎn)單，諸多疑難問(wèn)題均未涉足，如特許權(quán)法律文件采用何種形式，特許權(quán)與其它合同的關(guān)系問(wèn)題等。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)尚無(wú)配套法律支持的情況下，對(duì)ＢＯＴ的運(yùn)作，政府與投資商一是需聘請(qǐng)經(jīng)過(guò)ＢＯＴ專業(yè)培訓(xùn)的律師及投資顧問(wèn)參與整個(gè)ＢＯＴ過(guò)程的運(yùn)作，嚴(yán)格按照國(guó)際慣例和法律程序辦事。二是簽署的合同必須詳細(xì)、清晰、嚴(yán)格，具有規(guī)范性和可操作性，不能泛泛而談或邊界不明、責(zé)任不清；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同應(yīng)由當(dāng)?shù)厝舜鬀Q議通過(guò)并形成規(guī)范性法律文件。三是要有必要的擔(dān)保，完整的擔(dān)保可為ＢＯＴ運(yùn)作失敗挽回一定的經(jīng)濟(jì)損失。

ＢＯＴ成功的基礎(chǔ)，是政府和企業(yè)必須實(shí)現(xiàn)“雙贏”。ＢＯＴ模式的實(shí)施，打破了長(zhǎng)期以來(lái)污水處理工程由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的體制，開(kāi)放了市場(chǎng)，有利于社會(huì)資金的投入，加快了污水處理廠的建設(shè)。當(dāng)前，污水處理設(shè)施采�。拢希阅Ｊ竭�不太多，實(shí)施起來(lái)“摸石頭過(guò)河”，所以，無(wú)論是政府還是企業(yè)，對(duì)待ＢＯＴ這種投融資方式都應(yīng)積極探索、規(guī)范運(yùn)作。對(duì)我國(guó)地方政府來(lái)說(shuō)，在財(cái)政資金有限的情況下，要建立污水處理投融資體制，實(shí)現(xiàn)污水處理市場(chǎng)化運(yùn)作，ＢＯＴ是一種較為理想的投融資方式。（谷騰水網(wǎng)）