近年來(lái)，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，我國(guó)流域水污染防治工作得到逐步加強(qiáng)，在推進(jìn)重點(diǎn)治污工程建設(shè)的同時(shí)，更加注重流域污染防治管理體制和運(yùn)行機(jī)制的完善，注重行政、經(jīng)濟(jì)、法律與工程技術(shù)手段的綜合運(yùn)用與協(xié)調(diào)配合。從2007年開(kāi)始，全國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)污染減排“雙下降”的趨勢(shì)，重點(diǎn)流域水污染防治工作取得新的進(jìn)展，體制機(jī)制在流域水污染治理中的作用逐步凸現(xiàn)。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，流域水污染防治目標(biāo)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)的要求還有相當(dāng)大的差距，特別是一些長(zhǎng)期存在的體制性障礙和機(jī)制不活的問(wèn)題亟待解決，加快建立與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的流域水污染防治體制機(jī)制,任務(wù)艱巨，意義重大。

一、當(dāng)前流域水污染防治體制機(jī)制存在的幾個(gè)主要問(wèn)題

目前，我國(guó)流域水污染防治還存在諸多問(wèn)題，政策與法規(guī)體系尚不健全，資金投入不足，公眾參與缺乏，技術(shù)支撐體系薄弱等等，但最根本的問(wèn)題還是管理體制沒(méi)有完全理順，運(yùn)行機(jī)制不夠協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）部門協(xié)調(diào)問(wèn)題未根本解決，運(yùn)轉(zhuǎn)有效的統(tǒng)一綜合治理機(jī)制尚未形成

流域水污染防治是個(gè)典型的涉及多個(gè)部門的事情，在現(xiàn)有的流域水污染管理體制框架中，有環(huán)保、水利、發(fā)改、建設(shè)等數(shù)個(gè)部門參與，以環(huán)保部門為主。多部門協(xié)作本身并不是問(wèn)題的根源，目前的問(wèn)題是，以環(huán)保為主的這個(gè)作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，部門沖突、特別是環(huán)保部門與水利部門在流域水污染防治領(lǐng)域缺乏更有效協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問(wèn)題之一。水利和環(huán)保的部門沖突在流域管理中有集中體現(xiàn)，涉及規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、機(jī)構(gòu)、水量調(diào)配和污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調(diào)處等多個(gè)方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機(jī)構(gòu)均設(shè)置了水資源保護(hù)局，名義上接受水利部和國(guó)家環(huán)境保護(hù)部①的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但事實(shí)上是水利部派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，這制約了流域機(jī)構(gòu)在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實(shí)踐來(lái)看，目前部門協(xié)調(diào)的難度要高于地區(qū)協(xié)調(diào)的難度�；春邮畮啄甑闹挝蹖�(shí)踐表明，環(huán)保和水利兩部門共同牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組有名無(wú)實(shí)，是“十年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一。

（二）中央與地方在污染治理上的權(quán)責(zé)劃分和監(jiān)管機(jī)制尚不健全

在中央和地方關(guān)于水污染防治的管理關(guān)系上，我國(guó)實(shí)行分級(jí)管理，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承擔(dān)主要的水污染防治職責(zé)，而上級(jí)環(huán)保部門對(duì)地方環(huán)保局只有指導(dǎo)權(quán)。由于地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，導(dǎo)致它容易成為地方利益的工具，不論是數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、污染控制，還是建設(shè)項(xiàng)目審批上都要被地方政府左右，而上級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)督也無(wú)法逾越當(dāng)?shù)卣�府的�?quán)威，如被國(guó)家環(huán)保部門責(zé)令關(guān)閉的企業(yè)卻為當(dāng)?shù)卣�府庇護(hù)。國(guó)家環(huán)保總局對(duì)地方環(huán)境管理的監(jiān)督尚無(wú)力打破地方保護(hù)主義。在現(xiàn)行的以GDP為核心的政績(jī)考核指揮棒下，地方政府往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對(duì)國(guó)務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策難以落實(shí)到位。近兩年來(lái)，國(guó)家環(huán)保總局加大了對(duì)地方的監(jiān)管力度，相繼推出了“區(qū)域限批”和“流域限批”等強(qiáng)有力的行政懲罰手段。但從長(zhǎng)期來(lái)看，需要建立健全流域省界斷面水質(zhì)責(zé)任制和污染物總量控制排放責(zé)任制，使中央獎(jiǎng)懲地方的標(biāo)準(zhǔn)明確、公開(kāi)、公平，為地方的水污染治理工作提供穩(wěn)定的預(yù)期和長(zhǎng)期的激勵(lì)。

（三）流域管理體制與區(qū)域管理體制結(jié)合不夠

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制是按照行政單元?jiǎng)澐值膮^(qū)域管理體制。流域管理有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律，無(wú)論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域?yàn)閱卧�統(tǒng)籌規(guī)劃和治理。新《水法》規(guī)定，水資源管理實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。我國(guó)目前的水污染防治管理體制是以行政區(qū)域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強(qiáng)調(diào)了水污染防治中流域管理的重要性，但實(shí)踐中水污染防治主要是“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標(biāo)是按省區(qū)分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標(biāo)分解方法科學(xué)性不足，無(wú)法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質(zhì)量的改善建立聯(lián)系，容易形成各行政區(qū)污染責(zé)任不清，相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致嚴(yán)重的越界水污染問(wèn)題。

（四）政策體系還不完善，手段還不盡協(xié)調(diào)

首先,流域水污染防治政策側(cè)重末端治理，從源頭預(yù)防的政策較少。排污收費(fèi)、總量控制、排污許可證制度等都是針對(duì)污染物的末端治理。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度雖然是針對(duì)源頭預(yù)防的，但其對(duì)象目前基本只涉及具體的建設(shè)項(xiàng)目。國(guó)家的重大計(jì)劃、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策中，預(yù)防水污染尚未成為政策制定時(shí)的主要考慮因素。其次，行政手段多，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策少。我國(guó)環(huán)境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”到“區(qū)域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來(lái)控制排污的做法，已不能解決當(dāng)前我國(guó)復(fù)雜的水污染問(wèn)題，尤其是跨行政區(qū)域的流域污染問(wèn)題，必須綜合運(yùn)用行政、價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等多種政策和手段。第三，有關(guān)政策手段之間不夠協(xié)調(diào)。如水利部編制“水功能區(qū)劃”，國(guó)家環(huán)保總局編制“水環(huán)境功能區(qū)劃”，對(duì)同一流域，水利部門制定水資源保護(hù)規(guī)劃，環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃，漁業(yè)部門制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，交通部門制定水運(yùn)規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規(guī)定卻往往不協(xié)調(diào)。環(huán)保和城建部門在排污費(fèi)和污水處理費(fèi)上也還存在不協(xié)調(diào)的地方。第四，注重工業(yè)領(lǐng)域的水污染治理，城市水污染防治和農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的政策有待加強(qiáng)。農(nóng)村面源污染防治的相關(guān)政策制定已嚴(yán)重滯后。

（五）適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的流域治理地區(qū)協(xié)調(diào)與合作機(jī)制還不健全

源于長(zhǎng)期中央集權(quán)制的影響，政府間關(guān)系主要是自上而下的治理結(jié)構(gòu)，區(qū)域之間一直缺乏合作的傳統(tǒng)。只是近些年來(lái)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作才有了一定的發(fā)展，而跨區(qū)域的環(huán)境合作才剛剛開(kāi)始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒(méi)有為跨區(qū)域的合作（包括環(huán)境合作）提供一套切實(shí)可行的制度框架，地區(qū)之間的合作缺乏制度依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭(zhēng)端解決辦法；另一方面，現(xiàn)有的合作關(guān)系并不是建立在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的，導(dǎo)致流域內(nèi)的地區(qū)合作缺乏動(dòng)力機(jī)制。例如一些流域雖然建立了領(lǐng)導(dǎo)小組或者引入了聯(lián)席會(huì)議，但關(guān)系松散，尚不能相互激勵(lì)和約束。跨地區(qū)的流域污染防治共建共享平臺(tái)尚未建立，信息公開(kāi)和通報(bào)制度不健全，不能確保流域各地區(qū)及時(shí)獲得準(zhǔn)確、必要的水量和水質(zhì)信息。補(bǔ)償機(jī)制是市場(chǎng)條件下實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)合作的重要制度安排，目前我國(guó)在跨行政區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機(jī)制還有預(yù)警和應(yīng)急管理制度，污染損害保險(xiǎn)制度，下游地區(qū)要求上游地區(qū)采取措施的制度等。

（六）對(duì)污染排放的監(jiān)管體制效力不高，執(zhí)行不到位

排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府。很多排污企業(yè)有法不依、超標(biāo)排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現(xiàn)象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執(zhí)法不力、監(jiān)管不力。國(guó)家法律對(duì)水污染管理責(zé)任的劃分，在《環(huán)境保護(hù)法》中有明確規(guī)定，如果各級(jí)地方政府都能嚴(yán)格履行其法定的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)流域的水環(huán)境形勢(shì)不至于愈發(fā)嚴(yán)峻�，F(xiàn)實(shí)中部分地方政府只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，甚至與排污企業(yè)之間存在利益勾連，導(dǎo)致對(duì)企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限，對(duì)很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。地方環(huán)保部門在財(cái)政經(jīng)費(fèi)以及人事上對(duì)于地方政府都有很強(qiáng)的依附性，雖然有大量關(guān)于環(huán)境保護(hù)、企業(yè)排污、嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)定，環(huán)保目標(biāo)也只好讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。目前治污的大部分環(huán)節(jié)由行政主體來(lái)承擔(dān)，使得地方政府常常既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，也是導(dǎo)致監(jiān)管失效的重要原因。此外，地方政府在促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的動(dòng)力往往不足，而發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標(biāo)不能真正納入地方政府的績(jī)效考核范圍，問(wèn)責(zé)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，上述現(xiàn)象就很難從根本上改變。

二、近期推進(jìn)流域水污染防治體制機(jī)制改革的總體設(shè)想

我國(guó)流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復(fù)雜，改革進(jìn)程需要分步推進(jìn)。我們的研究認(rèn)為，近期目標(biāo)是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水污染防治綜合管理體制，加強(qiáng)流域各方的對(duì)話與協(xié)商，擴(kuò)大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區(qū)域和部門的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺(tái)，進(jìn)一步合理劃分事權(quán)，統(tǒng)籌流域水資源保護(hù)和水污染防治工作，全面促進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理能力的增強(qiáng)。管理體制是改革的重點(diǎn)內(nèi)容是，旨在建立“監(jiān)管有力和權(quán)責(zé)明確、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)”的新體制。近期重點(diǎn)是建立跨部門、跨行政區(qū)域的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制。

管理機(jī)制安排是落實(shí)管理體制的具體途徑。機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新旨在建立有效監(jiān)管、事權(quán)清晰、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)參與的新機(jī)制，包括地方政府官員環(huán)保問(wèn)責(zé)制，跨行政區(qū)環(huán)境合作機(jī)制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測(cè)和發(fā)布機(jī)制，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監(jiān)管機(jī)制，信息披露和公眾參與機(jī)制等方面。鑒于我國(guó)幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)實(shí)踐多種行之有效的流域水污染治理模式。

三、完善流域水污染防治體制機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強(qiáng)環(huán)境治理的政府職能

以建立社會(huì)主義公共行政管理體制為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，分步推進(jìn)流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)改革。首先是在立足完善現(xiàn)有機(jī)構(gòu)體系基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)協(xié)作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責(zé)，包括水質(zhì)管理與監(jiān)測(cè)、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和配合。具體實(shí)施途徑可以通過(guò)在機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整“三定”方案來(lái)解決。與中央確立的大部制改革相適應(yīng)，提升環(huán)境監(jiān)管的部門職能。②但各部門權(quán)力的劃分應(yīng)當(dāng)清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權(quán)力和義務(wù)應(yīng)當(dāng)均衡，制衡機(jī)制必須建立起來(lái)，對(duì)于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應(yīng)有必要的懲罰措施。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家部門間的協(xié)調(diào)，可考慮在中央層面建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定中的重大問(wèn)題。隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，流域管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過(guò)立法授權(quán)建立以利益相關(guān)方為主的現(xiàn)代流域機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)作為流域管理最重要的決策機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃以及國(guó)務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開(kāi)展工作。流域機(jī)構(gòu)由流域內(nèi)的主要利益相關(guān)者代表組成，以規(guī)劃、報(bào)告和協(xié)調(diào)為主要職責(zé)。流域內(nèi)的地方政府及其職能部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施流域管理委員會(huì)的各項(xiàng)決策。從較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)察的過(guò)多干擾。

（二）建立常態(tài)化的流域水污染防治監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責(zé)任機(jī)制

將流域水污染治理作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和樹(shù)立正確政績(jī)觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)流域水污染治理政績(jī)考核，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。2008年2月，國(guó)家環(huán)保總局牽頭組織了淮河流域污染治理核查，對(duì)淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進(jìn)行考核檢查，實(shí)踐證明通過(guò)簽訂責(zé)任書、落實(shí)檢查責(zé)任制，對(duì)于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將臨時(shí)性的檢查上升為制度化的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系，層層落實(shí)環(huán)保責(zé)任。將環(huán)保目標(biāo)考核納入地方各級(jí)官員的任期績(jī)效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系，具體指標(biāo)包括：水污染物總量控制指標(biāo)、節(jié)水指標(biāo)、跨省斷面和行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)水功能區(qū)斷面水質(zhì)指標(biāo)（氨氮、總磷、COD等）、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、農(nóng)村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，健全問(wèn)責(zé)制度，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)保問(wèn)責(zé)的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強(qiáng)對(duì)重大污染事故的問(wèn)責(zé)力度。

（三）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制

流域污染治理要與完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，加快水污染治理工程投融資體制改革和運(yùn)行管理機(jī)制創(chuàng)新，建立促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費(fèi)政策。完善水價(jià)形成機(jī)制和排污收費(fèi)制度。逐步提高水利工程供水水價(jià)，合理調(diào)整城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)，提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。城市生活用水推進(jìn)階梯式水價(jià)，工業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。將污水處理費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)，由政府實(shí)行強(qiáng)制征收，財(cái)政專戶管理。除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，任何單位和個(gè)人不得減免污水處理費(fèi)。征收的污水處理費(fèi)不足以補(bǔ)償污水處理廠運(yùn)行維護(hù)成本并使企業(yè)合理盈利的，由當(dāng)?shù)卣�府�?cái)政補(bǔ)足。污水處理費(fèi)必須優(yōu)先用于保證處理廠的運(yùn)轉(zhuǎn)率和穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設(shè)。建立公共財(cái)政投入污染治理的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定占到國(guó)民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達(dá)到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，我國(guó)重點(diǎn)流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國(guó)家投資來(lái)完成，必須拓寬融資渠道，吸納社會(huì)資金參與治污。因此要利用市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議盡快推出實(shí)施重點(diǎn)流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展（投資）基金。推動(dòng)城市污水和垃圾處理單位加快轉(zhuǎn)制改企，推進(jìn)污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠（場(chǎng)）運(yùn)行效率。采用公開(kāi)招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營(yíng)單位，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，并強(qiáng)化監(jiān)管。鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營(yíng)。創(chuàng)新項(xiàng)目建管方式，進(jìn)一步完善治污項(xiàng)目TOT、BOT等建設(shè)管理模式，吸引社會(huì)資本參與污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。探索開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。推進(jìn)排污權(quán)有償取得制度，積極開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)。在控制區(qū)與排污總量核定的基礎(chǔ)上，做好對(duì)企業(yè)的排污計(jì)量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價(jià)格。在同一水功能區(qū)的排污企業(yè)之間，試點(diǎn)實(shí)施排污權(quán)交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購(gòu)買排污權(quán)還是建治理設(shè)施，以降低總的污染治理成本。

（四）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用,以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，實(shí)行流域內(nèi)門檻統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長(zhǎng)效機(jī)制

完善對(duì)工業(yè)污染源的監(jiān)管機(jī)制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報(bào)。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)的在線監(jiān)測(cè)，擴(kuò)大監(jiān)控范圍，有條件的地區(qū)要對(duì)重點(diǎn)排污單位安裝廢水排放在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置，及對(duì)飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。增加現(xiàn)場(chǎng)突擊檢查的頻次，加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)督檢測(cè)。嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管的各項(xiàng)措施，嚴(yán)厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機(jī)制，堅(jiān)決淘汰污染嚴(yán)重企業(yè)。提高化工、醫(yī)藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，促使高污染企業(yè)主動(dòng)退出，提高新增高污染項(xiàng)目的進(jìn)入門檻。盡快出臺(tái)流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴(yán)重的企業(yè)堅(jiān)決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會(huì)監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，實(shí)行區(qū)域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區(qū)的不同功能分區(qū)，采取不同的發(fā)展和保護(hù)策略。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和飲用水水源地保護(hù)區(qū)，對(duì)一切可能產(chǎn)生水體污染的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對(duì)于生態(tài)功能緩沖區(qū)，對(duì)重點(diǎn)污染行為予以禁止。在上述兩類區(qū)域內(nèi)，應(yīng)落實(shí)區(qū)域和行業(yè)限批措施。根據(jù)各流域的環(huán)境容量狀況，對(duì)生產(chǎn)高污染高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實(shí)行行業(yè)限批。加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進(jìn)入園區(qū)發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)流域內(nèi)的城區(qū)外遷企業(yè)和批準(zhǔn)新上企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。建立和完善園區(qū)污水處理系統(tǒng)，開(kāi)展園區(qū)ISO14000和清潔生產(chǎn)審計(jì)，強(qiáng)化生態(tài)工業(yè)設(shè)計(jì)，減少整體污染排放。新建園區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園。

二、近期推進(jìn)流域水污染防治體制機(jī)制改革的總體設(shè)想

我國(guó)流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復(fù)雜，改革進(jìn)程需要分步推進(jìn)。我們的研究認(rèn)為，近期目標(biāo)是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水污染防治綜合管理體制，加強(qiáng)流域各方的對(duì)話與協(xié)商，擴(kuò)大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區(qū)域和部門的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺(tái)，進(jìn)一步合理劃分事權(quán)，統(tǒng)籌流域水資源保護(hù)和水污染防治工作，全面促進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理能力的增強(qiáng)。管理體制是改革的重點(diǎn)內(nèi)容是，旨在建立“監(jiān)管有力和權(quán)責(zé)明確、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)”的新體制。近期重點(diǎn)是建立跨部門、跨行政區(qū)域的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制。

管理機(jī)制安排是落實(shí)管理體制的具體途徑。機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新旨在建立有效監(jiān)管、事權(quán)清晰、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)參與的新機(jī)制，包括地方政府官員環(huán)保問(wèn)責(zé)制，跨行政區(qū)環(huán)境合作機(jī)制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測(cè)和發(fā)布機(jī)制，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監(jiān)管機(jī)制，信息披露和公眾參與機(jī)制等方面。鑒于我國(guó)幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)實(shí)踐多種行之有效的流域水污染治理模式。

三、完善流域水污染防治體制機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強(qiáng)環(huán)境治理的政府職能

以建立社會(huì)主義公共行政管理體制為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，分步推進(jìn)流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)改革。首先是在立足完善現(xiàn)有機(jī)構(gòu)體系基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)協(xié)作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責(zé)，包括水質(zhì)管理與監(jiān)測(cè)、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和配合。具體實(shí)施途徑可以通過(guò)在機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整“三定”方案來(lái)解決。與中央確立的大部制改革相適應(yīng)，提升環(huán)境監(jiān)管的部門職能。②但各部門權(quán)力的劃分應(yīng)當(dāng)清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權(quán)力和義務(wù)應(yīng)當(dāng)均衡，制衡機(jī)制必須建立起來(lái)，對(duì)于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應(yīng)有必要的懲罰措施。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家部門間的協(xié)調(diào)，可考慮在中央層面建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定中的重大問(wèn)題。隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，流域管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過(guò)立法授權(quán)建立以利益相關(guān)方為主的現(xiàn)代流域機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)作為流域管理最重要的決策機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃以及國(guó)務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開(kāi)展工作。流域機(jī)構(gòu)由流域內(nèi)的主要利益相關(guān)者代表組成，以規(guī)劃、報(bào)告和協(xié)調(diào)為主要職責(zé)。流域內(nèi)的地方政府及其職能部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施流域管理委員會(huì)的各項(xiàng)決策。從較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)察的過(guò)多干擾。

（二）建立常態(tài)化的流域水污染防治監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責(zé)任機(jī)制

將流域水污染治理作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和樹(shù)立正確政績(jī)觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)流域水污染治理政績(jī)考核，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。2008年2月，國(guó)家環(huán)�？偩譅款^組織了淮河流域污染治理核查，對(duì)淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進(jìn)行考核檢查，實(shí)踐證明通過(guò)簽訂責(zé)任書、落實(shí)檢查責(zé)任制，對(duì)于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將臨時(shí)性的檢查上升為制度化的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系，層層落實(shí)環(huán)保責(zé)任。將環(huán)保目標(biāo)考核納入地方各級(jí)官員的任期績(jī)效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問(wèn)責(zé)指標(biāo)體系，具體指標(biāo)包括：水污染物總量控制指標(biāo)、節(jié)水指標(biāo)、跨省斷面和行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)水功能區(qū)斷面水質(zhì)指標(biāo)（氨氮、總磷、COD等）、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、農(nóng)村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，健全問(wèn)責(zé)制度，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)保問(wèn)責(zé)的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強(qiáng)對(duì)重大污染事故的問(wèn)責(zé)力度。

（三）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制

流域污染治理要與完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，加快水污染治理工程投融資體制改革和運(yùn)行管理機(jī)制創(chuàng)新，建立促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費(fèi)政策。完善水價(jià)形成機(jī)制和排污收費(fèi)制度。逐步提高水利工程供水水價(jià)，合理調(diào)整城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)，提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。城市生活用水推進(jìn)階梯式水價(jià)，工業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。將污水處理費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)，由政府實(shí)行強(qiáng)制征收，財(cái)政專戶管理。除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，任何單位和個(gè)人不得減免污水處理費(fèi)。征收的污水處理費(fèi)不足以補(bǔ)償污水處理廠運(yùn)行維護(hù)成本并使企業(yè)合理盈利的，由當(dāng)?shù)卣�府�?cái)政補(bǔ)足。污水處理費(fèi)必須優(yōu)先用于保證處理廠的運(yùn)轉(zhuǎn)率和穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設(shè)。建立公共財(cái)政投入污染治理的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定占到國(guó)民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達(dá)到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，我國(guó)重點(diǎn)流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國(guó)家投資來(lái)完成，必須拓寬融資渠道，吸納社會(huì)資金參與治污。因此要利用市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議盡快推出實(shí)施重點(diǎn)流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展（投資）基金。推動(dòng)城市污水和垃圾處理單位加快轉(zhuǎn)制改企，推進(jìn)污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠（場(chǎng)）運(yùn)行效率。采用公開(kāi)招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營(yíng)單位，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，并強(qiáng)化監(jiān)管。鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營(yíng)。創(chuàng)新項(xiàng)目建管方式，進(jìn)一步完善治污項(xiàng)目TOT、BOT等建設(shè)管理模式，吸引社會(huì)資本參與污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。探索開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。推進(jìn)排污權(quán)有償取得制度，積極開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)。在控制區(qū)與排污總量核定的基礎(chǔ)上，做好對(duì)企業(yè)的排污計(jì)量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價(jià)格。在同一水功能區(qū)的排污企業(yè)之間，試點(diǎn)實(shí)施排污權(quán)交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購(gòu)買排污權(quán)還是建治理設(shè)施，以降低總的污染治理成本。

（四）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用,以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，實(shí)行流域內(nèi)門檻統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長(zhǎng)效機(jī)制

完善對(duì)工業(yè)污染源的監(jiān)管機(jī)制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報(bào)。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)的在線監(jiān)測(cè)，擴(kuò)大監(jiān)控范圍，有條件的地區(qū)要對(duì)重點(diǎn)排污單位安裝廢水排放在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置，及對(duì)飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。增加現(xiàn)場(chǎng)突擊檢查的頻次，加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)督檢測(cè)。嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管的各項(xiàng)措施，嚴(yán)厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機(jī)制，堅(jiān)決淘汰污染嚴(yán)重企業(yè)。提高化工、醫(yī)藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，促使高污染企業(yè)主動(dòng)退出，提高新增高污染項(xiàng)目的進(jìn)入門檻。盡快出臺(tái)流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴(yán)重的企業(yè)堅(jiān)決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會(huì)監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，實(shí)行區(qū)域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區(qū)的不同功能分區(qū)，采取不同的發(fā)展和保護(hù)策略。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和飲用水水源地保護(hù)區(qū)，對(duì)一切可能產(chǎn)生水體污染的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對(duì)于生態(tài)功能緩沖區(qū)，對(duì)重點(diǎn)污染行為予以禁止。在上述兩類區(qū)域內(nèi)，應(yīng)落實(shí)區(qū)域和行業(yè)限批措施。根據(jù)各流域的環(huán)境容量狀況，對(duì)生產(chǎn)高污染高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實(shí)行行業(yè)限批。加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進(jìn)入園區(qū)發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)流域內(nèi)的城區(qū)外遷企業(yè)和批準(zhǔn)新上企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。建立和完善園區(qū)污水處理系統(tǒng)，開(kāi)展園區(qū)ISO14000和清潔生產(chǎn)審計(jì)，強(qiáng)化生態(tài)工業(yè)設(shè)計(jì)，減少整體污染排放。新建園區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園。作者: 姬鵬程 來(lái)源：發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所