自從1997年出現(xiàn)亞洲金融危機(jī)以來(lái)，亞洲地區(qū)以項(xiàng)目融資方式建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目受到了很大影響。近幾年，在亞洲地區(qū)最受?chē)?guó)際資本市場(chǎng)關(guān)注的BOT項(xiàng)目，只有北京第十水廠項(xiàng)目。從1999年初國(guó)家計(jì)委同意北京第十水廠項(xiàng)目通過(guò)國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)融資以來(lái)，在經(jīng)歷了很多波折后，目前項(xiàng)目談判已經(jīng)結(jié)束。日本三菱商事株式會(huì)社和英國(guó)安格力安水務(wù)公司贏得了該項(xiàng)目。北京第十水廠項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)在國(guó)內(nèi)受到了廣泛關(guān)注和重視，吸引了很多人士前去調(diào)研。針對(duì)廣大讀者關(guān)心的問(wèn)題，如我國(guó)的BOT項(xiàng)目有哪些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒、BOT項(xiàng)目可以為政府解決哪些問(wèn)題、如何有效運(yùn)作BOT項(xiàng)目、政府應(yīng)該為BOT項(xiàng)目提供哪些條件或承擔(dān)哪些風(fēng)險(xiǎn)、BOT項(xiàng)目的前景如何等，大岳咨詢公司將結(jié)合北京第十水廠項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，用一年的時(shí)間（共十二期），以講座的形式進(jìn)行回答，與讀者共同探討解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的有效途徑。
在本講中，我們首先簡(jiǎn)要介紹我國(guó)的幾個(gè)BOT項(xiàng)目，總結(jié)這些項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)BOT項(xiàng)目的前景進(jìn)行預(yù)測(cè)。在以后的各講中，我們將全面介紹BOT項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和技巧，為廣大讀者運(yùn)作BOT項(xiàng)目提供參考。
1 BOT項(xiàng)目實(shí)施回顧
中國(guó)第一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目是深圳的沙角B電廠，1984年由香港合和實(shí)業(yè)公司投資建設(shè)，已于項(xiàng)目特許期結(jié)束后由投資人移交給當(dāng)?shù)毓荆趪?guó)際BOT領(lǐng)域是一個(gè)較典型的案例，經(jīng)常被國(guó)際BOT專家引用。由于該項(xiàng)目是在改革開(kāi)放初期運(yùn)作的，所以項(xiàng)目結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，加上國(guó)內(nèi)缺乏BOT的經(jīng)驗(yàn)，造成了一些遺留問(wèn)題。雖然該項(xiàng)目開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施融資的新途徑，但并沒(méi)有使BOT在國(guó)內(nèi)得到推廣。
1994年，中國(guó)政府開(kāi)始研究BOT方式。1995年8月，國(guó)家計(jì)委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，為國(guó)內(nèi)運(yùn)作BOT項(xiàng)目提供了法規(guī)依據(jù)。同時(shí)，國(guó)家計(jì)委選擇了廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、長(zhǎng)沙電廠和廣東淀白高速公路等項(xiàng)目作為BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，標(biāo)志著中國(guó)BOT項(xiàng)目進(jìn)入了規(guī)范運(yùn)作的發(fā)展階段。
到目前為止，各地政府已經(jīng)運(yùn)作了四個(gè)比較典型的BOT項(xiàng)目，即廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、長(zhǎng)沙電廠和北京第十水廠。前三個(gè)項(xiàng)目屬于國(guó)家計(jì)委牽頭實(shí)施的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，第十水廠屬于試點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)束后由地方政府運(yùn)作的第一個(gè)BOT項(xiàng)目。來(lái)賓B電廠和成都水廠項(xiàng)目都已經(jīng)成功完成融資和建設(shè)工作，并且已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)。長(zhǎng)沙電廠項(xiàng)目由于前幾年中國(guó)電力市場(chǎng)逆轉(zhuǎn)，融資失敗。第十水廠項(xiàng)目的招標(biāo)和談判工作已經(jīng)結(jié)束，中標(biāo)人正在進(jìn)行融資和報(bào)批工作。
2 BOT項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
總結(jié)1995年以來(lái)的四個(gè)典型BOT項(xiàng)目（有關(guān)項(xiàng)目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗(yàn)：
·通過(guò)招標(biāo)方式選擇投資人，使項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)范、有序
國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)外商直接投資項(xiàng)目，是由項(xiàng)目業(yè)主與投資人或債權(quán)人直接進(jìn)行談判，運(yùn)作程序（尤其是中方對(duì)外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。
上述四個(gè)項(xiàng)目都是通過(guò)招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目的股本投資人，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、落實(shí)項(xiàng)目條件、編寫(xiě)招標(biāo)文件、招標(biāo)評(píng)標(biāo)、融資要求、中標(biāo)后的程序等運(yùn)作過(guò)程，全部按照國(guó)際慣例進(jìn)行，保證了項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)范、有序，為項(xiàng)目最終能夠順利執(zhí)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
·專業(yè)咨詢公司扮演著十分重要的角色
各項(xiàng)目都聘請(qǐng)了專業(yè)咨詢公司作為招標(biāo)顧問(wèn)（或融資顧問(wèn)），為政府（或招標(biāo)人）提供從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)到正式簽約的全過(guò)程咨詢服務(wù)，以彌補(bǔ)招標(biāo)辦公室人員經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的不足。專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們?cè)趪?guó)際招投標(biāo)、國(guó)際投融資等方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國(guó)際慣例，更易于被中方政府和外國(guó)投資人接受。可以這么說(shuō)，如果一開(kāi)始就聘請(qǐng)一個(gè)好的專業(yè)咨詢公司，那么項(xiàng)目就已經(jīng)成功了一半。
·成立專門(mén)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)可加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)作
各地政府都為項(xiàng)目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標(biāo)委員會(huì)（招標(biāo)委員會(huì)的成員包括了有關(guān)主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時(shí)性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（招標(biāo)辦公室），指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任。由于BOT項(xiàng)目往往涉及立項(xiàng)審批、土地、財(cái)稅、物價(jià)、行業(yè)主管等諸多問(wèn)題，在發(fā)布招標(biāo)文件之前，需要有關(guān)主管部門(mén)對(duì)各自負(fù)責(zé)的與項(xiàng)目有關(guān)的行政事項(xiàng)進(jìn)行研究和審查，只有得到書(shū)面同意或認(rèn)可之后，項(xiàng)目基本條件才能基本落實(shí)。主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)組成招標(biāo)委員會(huì)，在項(xiàng)目工作會(huì)議上專門(mén)研究項(xiàng)目存在的問(wèn)題和困難，并由招標(biāo)辦公室負(fù)責(zé)落實(shí)招標(biāo)委員會(huì)做出的決定，將大大降低前期工作的復(fù)雜程度和難度，有利于加快前期工作進(jìn)度。
·通過(guò)招標(biāo)方式運(yùn)作BOT項(xiàng)目，具有很高的成功率
通過(guò)招標(biāo)方式運(yùn)作BOT項(xiàng)目，項(xiàng)目基本條件能夠十分明確地得以落實(shí)，并被寫(xiě)入項(xiàng)目協(xié)議和合同中，對(duì)協(xié)議雙方都具有約束力，招標(biāo)過(guò)程規(guī)范、公平，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和期滿后處理的規(guī)定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執(zhí)行，因此使BOT項(xiàng)目具有很高的成功率。上述四個(gè)BOT項(xiàng)目，除長(zhǎng)沙電廠項(xiàng)目由于電力市場(chǎng)逆轉(zhuǎn)而失敗外，其它三個(gè)項(xiàng)目全部取得了成功。如此高的成功率是在中國(guó)出現(xiàn)過(guò)的任何其它融資方式都無(wú)法比擬的。
·政府在BOT融資活動(dòng)中始終處于主動(dòng)地位
在上述四個(gè)BOT項(xiàng)目中，參與每個(gè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合體都超過(guò)了5個(gè)，而且都是著名跨國(guó)公司，他們之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)使得各自在不同程度上降低條件和要價(jià)，從而使政府在融資活動(dòng)中處于主動(dòng)和有利地位。與在不規(guī)范融資方式（輕視前期工作）下政府所處的被動(dòng)局面相比，可以說(shuō)BOT方式使國(guó)內(nèi)融資水平上了一個(gè)臺(tái)階，甚至可以說(shuō)是在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域變被動(dòng)融資為主動(dòng)融資的一場(chǎng)革命。
·降低產(chǎn)品價(jià)格，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高技術(shù)和管理水平，
由于招標(biāo)帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)大大降低了產(chǎn)品價(jià)格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。來(lái)賓B電廠等三個(gè)成功項(xiàng)目的標(biāo)的可以很清楚地說(shuō)明這一點(diǎn)。同時(shí)，投資人為降低項(xiàng)目的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)管理成本，總是采用最為合理的設(shè)計(jì)方案和運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案，提高了項(xiàng)目的技術(shù)含量，為國(guó)內(nèi)其他同類項(xiàng)目提供了學(xué)習(xí)和借鑒的機(jī)會(huì)。
三個(gè)成功項(xiàng)目的招標(biāo)主要標(biāo)的（價(jià)格）見(jiàn)下表：
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來(lái)賓項(xiàng)目 |
成都項(xiàng)目 |
北京項(xiàng)目 |
| 招標(biāo)前預(yù)測(cè)（約） |
0.6元/kwh |
1.5元/t |
2.6元/t |
| 招標(biāo)結(jié)果（約） |
0.4元/kwh |
0.9元/t |
1.4元/t |
| 來(lái)源：對(duì)參與項(xiàng)目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。 |
·為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)
利用BOT方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，完全建立在通過(guò)商業(yè)原則來(lái)實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)目的的基礎(chǔ)上，因此這些項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑將為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實(shí)實(shí)在在的經(jīng)驗(yàn)。另外，通過(guò)進(jìn)行國(guó)際融資招標(biāo)，為上述四個(gè)項(xiàng)目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。同時(shí)，由于每個(gè)項(xiàng)目的招標(biāo)過(guò)程都受到國(guó)際資本市場(chǎng)的關(guān)注，從而提高了四省市尤其是西部地區(qū)省市的國(guó)際知名度。
·前期工作周期長(zhǎng)、費(fèi)用高
三個(gè)項(xiàng)目從資格預(yù)審到開(kāi)工建設(shè)的時(shí)間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費(fèi)用都在2000萬(wàn)元以上（由政府墊付，中標(biāo)人中標(biāo)后返還）。與財(cái)政投資的方式相比，BOT項(xiàng)目前期工作周期長(zhǎng)、前期費(fèi)用略高。但是，與產(chǎn)品價(jià)格低、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高項(xiàng)目技術(shù)水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長(zhǎng)和前期費(fèi)用高的代價(jià)是非常值得的。
3 國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢(shì)分析
關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢(shì)，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與BOT相關(guān)的情況。
由于近年中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財(cái)政政策，資金短缺問(wèn)題暫時(shí)得以緩解，使得各地利用財(cái)政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比較容易，相對(duì)而言，利用外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性不高。因此，在國(guó)家計(jì)委組織的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目于1997年結(jié)束以后，BOT項(xiàng)目并沒(méi)有在國(guó)內(nèi)得到推廣。在過(guò)去幾年中，北京第十水廠項(xiàng)目是中國(guó)唯一一個(gè)比較規(guī)范的BOT項(xiàng)目。
進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略正在實(shí)施，中國(guó)已經(jīng)正式加入WTO，使得中國(guó)的投資需求將有較大幅度的增長(zhǎng)。為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時(shí)提供更高水平的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施將首先得到更為廣泛的、規(guī)模更大的建設(shè)。以電力、供水及污水處理和高速公路為例：“九五”期間，由于電力市場(chǎng)出現(xiàn)暫時(shí)性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度�！笆濉币詠�(lái)，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長(zhǎng)，以及“西電東送”戰(zhàn)略的實(shí)施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，建設(shè)資金需求將會(huì)大幅度增加。中國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高、以及“南水北調(diào)”等一系列水資源優(yōu)化配置的政策的實(shí)施，加快了城市供水行業(yè)的發(fā)展。環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越引起全社會(huì)的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模將迅速擴(kuò)大。我國(guó)在基本完成了兩縱三橫的國(guó)道主干線建設(shè)后，待建和規(guī)劃的次干線、支線的公路建設(shè)規(guī)模和數(shù)量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道、城市停車(chē)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目的資金需求也很大。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，國(guó)家將逐步減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)有資金的投入，實(shí)現(xiàn)投資多元化，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，降低社會(huì)服務(wù)價(jià)格。這也使得財(cái)政資金以外的各類資本將面臨更多的投資于基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)。
從財(cái)政資金的角度看，經(jīng)過(guò)5年的積極財(cái)政政策后（有關(guān)數(shù)字見(jiàn)下表），財(cái)政支出增長(zhǎng)率接近GDP增長(zhǎng)率的3倍，根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和財(cái)政政策的特點(diǎn)來(lái)判斷，這一現(xiàn)象不可能長(zhǎng)期維持。因此，政府使用這種方式調(diào)控經(jīng)濟(jì)的空間必將受到越來(lái)越多的限制。采用包括BOT在內(nèi)的多種渠道籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，將是必然的趨勢(shì)。
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GDP真實(shí)增長(zhǎng)率 |
財(cái)政支出增長(zhǎng)率 |
財(cái)政赤字增長(zhǎng)率 |
| 1997 |
8.6 |
16.3 |
10.0 |
| 1998 |
7.8 |
16.9 |
58.3 |
| 1999 |
7.2 |
22.1 |
89.1 |
| 2000 |
8.3 |
20.5 |
42.9 |
| 2001（估計(jì)） |
7.4 |
21.5 |
21.7 |
| 來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2001》。 |
4 BOT項(xiàng)目的前景展望
我國(guó)利用外資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的方式有中外合資、中外合作、外商獨(dú)資和BOT等，其中中外合作方式是以前應(yīng)用比較廣泛的一種。這與中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程是有關(guān)的，中外合作方式可以向外方提供一些較優(yōu)惠的條件，有利于吸引外資。隨著中國(guó)市場(chǎng)化程度的提高和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的加強(qiáng)，中外合資、外商獨(dú)資和BOT等方式會(huì)越來(lái)越多。
通過(guò)上述對(duì)BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施較其它方式具有明顯的優(yōu)越性。國(guó)家計(jì)委等投資主管部門(mén)在各種場(chǎng)合經(jīng)常強(qiáng)調(diào)利用BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，說(shuō)明國(guó)家政策是支持發(fā)展BOT項(xiàng)目的。
人們談到BOT，往往認(rèn)為一定是外資項(xiàng)目，這是由于1995年國(guó)家計(jì)委等發(fā)出的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確提出了“外商投資特許權(quán)項(xiàng)目”這一概念。實(shí)際上，內(nèi)資也完全可以采用BOT的方式進(jìn)行投資。由于外商投資BOT項(xiàng)目往往要求具備健全的法律結(jié)構(gòu)，加上存在文化和語(yǔ)言方面溝通比較困難等問(wèn)題，使BOT項(xiàng)目的運(yùn)作周期較長(zhǎng)，減少了有些地區(qū)開(kāi)發(fā)BOT項(xiàng)目的興趣（在政府換屆之前這種情況更明顯）。2001年開(kāi)始,內(nèi)資BOT項(xiàng)目越來(lái)越受到重視。
隨著近年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多民營(yíng)企業(yè)和上市公司積累了大量資金，國(guó)內(nèi)銀行人民幣存款余額也逐年上升。由于基礎(chǔ)設(shè)施具有收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)小等特點(diǎn)，對(duì)國(guó)內(nèi)資金的吸引力越來(lái)越大。以污水處理行業(yè)為例，2001年，上海竹園污水處理廠、廣州瀝窖污水處理廠、深圳寶安固戌污水處理廠和北京清河污水處理廠，都在探討通過(guò)內(nèi)資BOT方式進(jìn)行建設(shè)。
在財(cái)政資金有限的情況下，BOT方式是一種較理想的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式。隨著中國(guó)進(jìn)入WTO和基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，在建設(shè)外資BOT項(xiàng)目的同時(shí)，內(nèi)資BOT項(xiàng)目和中外合資BOT項(xiàng)目會(huì)有較快發(fā)展。
限制BOT發(fā)展的障礙（如前期費(fèi)用和運(yùn)作周期）將逐漸得到解決。在前期費(fèi)用方面，第一，由于國(guó)內(nèi)專業(yè)咨詢公司的崛起，使項(xiàng)目運(yùn)作不再依賴國(guó)外顧問(wèn)，大大降低了前期工作費(fèi)用。如大岳咨詢公司在北京第十水廠項(xiàng)目中承擔(dān)了主要顧問(wèn)的角色，使前期費(fèi)用較其它項(xiàng)目節(jié)約了50％以上；第二，前期費(fèi)用由政府墊付，待投資人落實(shí)后由投資人對(duì)政府進(jìn)行補(bǔ)償，政府不需實(shí)際支付前期費(fèi)用。在運(yùn)作時(shí)間方面，首先，隨著B(niǎo)OT試點(diǎn)項(xiàng)目的完成，國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)BOT有了較完整的理解，將縮短投資人與政府的溝通時(shí)間，同時(shí)試點(diǎn)項(xiàng)目的合同條款也為以后的BOT項(xiàng)目提供了重要的參考框架，使合同談判不再?gòu)摹痖_(kāi)始；其次，越來(lái)越多的受過(guò)MBA和經(jīng)濟(jì)或法律教育的年輕人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，在BOT項(xiàng)目運(yùn)作中擔(dān)任重要職務(wù)，由于他們接受新知的能力和決策能力很高，大大提高了BOT項(xiàng)目的運(yùn)作效率；第三，國(guó)內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)很快，大岳咨詢公司等國(guó)內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)在國(guó)際BOT領(lǐng)域已經(jīng)有很高知名度，他們用漢語(yǔ)與國(guó)內(nèi)客戶交流、用英語(yǔ)與外國(guó)投標(biāo)人進(jìn)行溝通，能夠深刻理解項(xiàng)目情況和投資人的要求，可進(jìn)一步提高工作效率。這些都有利于推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施，縮短項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)間。
